De commotie rond de met kinderopvangtoeslagen blunderende Belastingdienst, brengt niet alleen (nogmaals) aan het licht dat er weeffouten in het systeem zitten. Het legt pijnlijk bloot dat de overheid onvoldoende in staat is echt mensgericht te denken en te werken. Ze kiest liever structuuroplossingen: reorganiseren, adviesteams en nieuwe functionarissen met verdergaande bevoegdheden. Terwijl het echte probleem intact gelaten wordt. Dat kan zo niet langer, vindt Boudewijn Bugter.
Boudewijn
Het kan beroepsdeformatie zijn, maar mij valt op dat inclusief, mensgericht overheidsbeleid en klantvriendelijke overheidsdienstverlening steeds meer aandacht krijgen. De koning zei in de Troonrede dat ‘de dienstverlening van de overheid veel hoger op de agenda [moet]’. Rutte sprak ergernis uit over onbegrijpelijke telefoonmenu’s. De manier waarop de overheid haar klanten bedient, lijkt Chefsache geworden.
En laten we wel wezen: er ís ook wel het een en ander om over te discussiëren. De gevolgen van de onvrede in de samenleving zijn nog zichtbaar in de afgelopen weken meermaals omgewoelde modder van het voor de zomer nog zo groene Malieveld. In een paar weken tijd kreeg dat gras zo veel demonstraties te verduren dat de boswachters van Staatsbosbeheer de noodklok luidden.
Waar scepsis overgaat in cynisme, sneuvelt vertrouwen en de menselijke maat
Nee, we hoeven het niet altijd eens te zijn met de overheid of de politiek. ‘Twijfel is de zuurstof van de democratische samenleving’, schrijft Joris Luyendijk in een voorpublicatie van zijn laatste boek, Hoop . ‘Maar’, vervolgt hij, ‘ergens komt een punt waarop gezonde scepsis overgaat in cynisme, en geloven mensen niks meer.’ Dat is een beetje in lijn met de observatie van mijn collega Martin Damen, over de Catch-22 van wederkerig wantrouwen tussen overheid en maatschappij (en wat daaraan te doen is).
Een vergelijkbare conclusie trekt ook de Nationale Ombudsman, Reinier van Zutphen, in Trouw. Voor hem is de kernvraag of de overheid burgers ‘behoorlijk’ behandelt. Natuurlijk, je kunt discussiëren over de definitie van ‘behoorlijk behandelen’ (het voeren van die discussie is overigens precies waar Van Zutphen toe oproept). Hij constateert in elk geval dat de overheid geen vertrouwen meer geeft, telkens aan burgers vraagt zich te verantwoorden en ingewikkelde, vaak geautomatiseerde systemen het werk laat doen om de burger te beoordelen. Hij hekelt het feit dat er aan die beslissingen vaak geen mens meer te pas komt.
De Belastingdienst en de kinderopvangtoeslag: een modern bloedbad van Béziers
Maar ook als er wél mensen achter de overheidsknoppen zitten, gaat het regelmatig mis. Het ‘falende toezicht van de Belastingdienst op de kinderopvangtoeslag’ (De Volkskrant) is daar een prangend voorbeeld van.
De Belastingdienst heeft een team dat fraude met toeslagen opspoort. Dat team verdacht tussen 2014 en 2016 verschillende gastouderbureaus en kinderopvangbedrijven van fraude. In the slipstream van die verdenking zette de Belastingdienst de kinderopvangtoeslag stop van ouders die klant waren bij die bedrijven. Om vervolgens ook de al verstrekte toeslagen terug te vorderen. Dit leidde tot vorderingen van in sommige gevallen tienduizenden euro’s. Achteraf bleek dat in de meeste gevallen de stopzettingen én de terugvorderingen onterecht waren. Maar toen was het kwaad al geschied: veel mensen kwamen in diepe financiële problemen terecht.
In een interview in diezelfde Volkskrant zegt staatssecretaris Menno Snel daarover: ‘De managers van de dienst onderkenden dat bij die harde aanpak de goeden onder de kwaden zouden lijden: van elke honderd keer dat een toeslag stopzetten zou dat twintig keer onterecht zijn. (…) Bij de dienst dachten ze toen nog: de benadeelden kunnen in bezwaar en beroep gaan en krijgen dan alsnog gelijk.’
Dat doet toch een beetje denken aan het bloedbad van Béziers, tijdens de kruistocht tegen de Katharen. Toen de kruisvaarders de stad Béziers belegerden, werd er onderhandeld met de katholieke inwoners om de kathaarse inwoners uit te leveren. Toen die onderhandelingen op niets uitliepen (de inwoners van de stad hadden wat morele en ethische bezwaren tegen het idee van het uitleveren van hun buren om ze vervolgens vermoord te zien worden), moordden de kruisvaarders gemakshalve het hele stadje uit. Onder het motto: ‘Doodt hen allen, God zal de zijnen herkennen.’
Oplossingen die niet veel gaan verbeteren
Je merkt: ik word een beetje opstandig van dit soort berichten. Want hoe empathisch Snel in hetzelfde citaat ook zegt dat hij ‘[vindt] dat [de managers] daar niet in hadden mogen berusten’, het leidt nog niet tot actie. De oplossingen die hij voorstelt, gaan volgens mij het verschil niet maken.
Zo heeft hij besloten dat er specialistenteams of vakgroepen komen die de ambtenaren die de toeslagen toekennen ‘kunnen helpen’, als ze vragen hebben. En dat het nodig is om ‘iemand of meerdere personen een discretionaire bevoegdheid te geven om in schrijnende gevallen toeslagen alsnog toe te kennen’. Mja. Lapmiddeltjes, lijkt mij. Of oplossingen áchteraf.
Wacht, nu ga ik er misschien te hard in. Hij gaat ook iets fundamentelers doen. Snel onderzoekt of hij de Belastingdienst niet beter kan opknippen. Het lijkt hem verstandig als de afdeling Toeslagen een aparte organisatie is. Bij het toekennen van toeslagen is meer maatwerk nodig dan bij het innen van belastingen. Maar ‘ook om redenen van complexiteitsreductie, voldoende managementaandacht en het werken aan cultuurverandering’.
Cultuurverandering als sluitpost: daar ligt de kern van het probleem
Enigszins hoopgevend, want “maatwerk” betekent dat er gekeken kan worden naar de mens achter de “casus”. Maar dat het werken aan cultuurverandering als laatste wordt genoemd, zegt eigenlijk alles. Dat vind ik onbegrijpelijk. Want kom óp, de houding van de managers van de fraudeafdeling is toch gekmakend laks? Het moedwillig onterecht door het ijs laten zakken van 20% van de mensen waar het om gaat, vaak bovendien mensen in een kwetsbare positie, omdat ze later ‘toch wel gelijk krijgen in een beroeps- en bezwaarprocedure’. Dat getuigt toch van een onacceptabel gebrek aan empathie?
Oftewel: niet het afvinken van lijstjes en het te veel blindstaren op checks and balances, noch het ontbreken van ruimte voor maatwerk, maar een grondhouding die simpelweg accepteert dat er (kwetsbare) mensen onnodig in de problemen komen. Dát is toch de kern van het probleem? Dat is toch laakbaar gedrag? Unbecoming voor een ambtenaar die in een eed heeft verklaard dat hij zijn ‘plicht nauwgezet en ijverig zal vervullen en de [hem] verstrekte opdrachten naar beste vermogen zal volbrengen’.
Een grondhouding die simpelweg accepteert dat er (kwetsbare) mensen onnodig in de problemen komen – dát is toch de kern van het probleem?
Zero tolerance heeft zijn keerzijde
Maar goed, de beste stuurlui staan aan wal. Het is makkelijk om vernietigende stukjes te typen. Dus kan het ook geen kwaad om me te verdiepen in hoe het zo ver heeft kunnen komen. In dat licht heeft de onderzoekscommissie-Donner, die zich in deze casus vastbeet, haar werk beter gedaan dan ik (tot nu toe).
Donner schetst een ontluisterend beeld van de effecten van de werkwijze van de fraudeafdeling. De honderden klanten van een verdacht Eindhovens gastouderbureau zijn “structureel vooringenomen” benaderd, en waren dus bij voorbaat al verloren. Hun verdediging tegen de beschuldiging dat ook zij gefraudeerd zouden hebben, was kansloos.
Niettemin zoekt hij ook de nuance. Want de houding van de Belastingdienst komt niet uit de lucht vallen. Het is een gevolg van een jarenlang politiek klimaat van “zero tolerance”. In het rapport verklaart de commissie dat de politiek nu moord en brand schreeuwt over de financiële problemen die het ouders oplevert. Maar diezelfde Kamerleden hebben het er zelf een beetje naar gemaakt, door eerder (herhaaldelijk en langdurig) moord en brand te schreeuwen over fraude.
Columniste Sheila Sitalsing verwoordt het in dezelfde Volkskrant-editie heel mooi: ‘Dan is het niet raar, wil Donner maar zeggen, dat ze bij de dienst cowboylaarzen aantrokken, een holster omgespten en over de mensen heen gingen galopperen. En dat ambtenaren dossiers waarin ze geen fouten konden vinden, moesten doorgeven aan een senior-behandelaar die nogmaals ging kijken of er écht geen fraude was gepleegd.’
Hoe moet het dan wel?
I stand corrected – een beetje dan. Want hoewel ik het mechanisme dat het gedrag en de grondhouding veroorzaakt best snap, vind ik echt dat het anders moet. En dat is ook al meerdere keren aangekaart. NRC Handelsblad schreef over een advies van de commissie-Dijkhuizen uit 2013, dat concludeert dat het systeem van toeslagen niet werkt.
In het artikel in NRC betoogt Bas Jacobs (hoogleraar economie en openbare financiën aan de Erasmus Universiteit) dat de ambtenaren die vorige week – vooruitlopend op het rapport van Donner – met een eigen onderzoeksrapport met verbeteringen kwamen, te weinig de hand in eigen boezem steken. De ambtenaren stellen dat de enige oplossing is dat er later of minder geld wordt uitgekeerd. Maar Jacobs stelt dat dat niet ver genoeg gaat: je moet op z’n minst vereenvoudigen, maar liever grondig herzien.
Het voert te ver om in dit artikel in te gaan op zijn alternatieven, maar die komen neer op een totale herziening van het fiscale stelsel (aldus NRC). De krant benoemt bovendien een optie die al door de commissie-Dijkhuizen werd geopperd: de burger er helemaal buiten laten. Oftewel: toeslagen niet meer uitkeren aan de mensen die er recht op hebben, maar aan de instanties die de diensten uitvoeren waarvoor de toeslagen gelden. Dat levert een veel lagere ‘controledruk’ op. Niet langer toezien op 5 miljoen huishoudens die toeslagen ontvangen, maar veel en veel minder organisaties controleren.
Het afschaffen van een “vijandbeeld” dat overheden van ons, gewone mensen, hebben. Een fundamentele renovatie van de manier waarop overheden in hun werk staan. Dát is volgens mij de echt grote uitdaging.
Van een vijandbeeld naar een grondhouding die stoelt op de wíl om te helpen
Dat zijn zeker goede denkrichtingen, maar net als de ideeën van Snel zijn het structuuroplossingen. Grote, overkoepelende ingrepen, die (relatief) ver afstaan van de mensen die de dupe worden van de weeffouten in het systeem. Maar ze staan minstens zo ver af van de mensen die met de poten in de klei staan en de diensten daadwerkelijk verlenen of regelingen uitvoeren. Die elke dag, in elke casus, zélf het verschil kunnen maken.
De al eerder genoemde Sheila Sitalsing beschrijft in haar column briljant wat volgens mij het échte ei van Columbus is: ‘Het systeem van toeslagen (…) is een onding, zo weten we uit andere rapporten. Dat wordt op een mooie dag afgeschaft. Het vijandbeeld dat de boven ons gestelden hebben van ons, de kleine mensen, laat zich lastiger afschaffen.’
Het afschaffen van een “vijandbeeld” dat overheden van ons, gewone mensen, hebben. Een fundamentele renovatie van de manier waarop overheden in hun werk staan. Dát is volgens mij de echt grote uitdaging.
Kortom: mensen behoorlijk behandelen
Creëer één overheidsbrede, mensgerichte grondhouding, gestoeld op vertrouwen en de wil om van het goede in de mens uit te gaan. Hanteer een gemeenschappelijke “ondergrens” aan de kwaliteit van dienstverlening (ook een van de conclusies van de Ombudsman), waarop gestuurd én afgerekend wordt. En hanteer het uitgangspunt dat de overheid burgers die vastlopen, helpt. Punt.
Of, zoals de Ombudsman het in Trouw verwoordt: ‘Het zijn jouw burgers. Als die vastlopen is dat jouw verantwoordelijkheid. Dan moet je als ambtenaar opstaan van je bureau en kijken wat er aan de hand is.’
Opstaan van je bureau. Kijken wat er nodig is. De mens écht zien en begrijpen. En dan helpen. Verantwoording komt later wel, achteraf. Steekproefsgewijs, desnoods. De mogelijke gevolgen van misbruik zijn volgens mij vele malen kleiner dan wat we er mee winnen: de eerste stappen naar een écht inclusieve, mensgerichte maatschappij, waarin iedereen mee kan blijven doen. Want pas als we dat bereiken, kunnen we met recht stellen dat onze overheid haar burgers “behoorlijk” behandelt.
Dit artikel verscheen op 20 november 2019 op Frankwatching.